我國現行《動物防疫法》制定于1997年，分別于2007年、2013年、2015年各修訂一次。2020年4月26日，十三屆全國人大常委會第十七次會議對《動物防疫法（草案）》進行了首次審議，之后向全社會征求意見。針對《動物防疫法（草案）》，有以下五個問題值得進一步探討和完善。

中國衛生法學會常務理事兼副秘書長 劉炫麟

　　一、修法指導思想

　　新冠肺炎考驗了我國公共衛生法律體系，其反映出的最大問題不在于沒有相應的規定，而是各法律、法規和部門規章之間不銜接、不協調的問題。因此，包括《動物防疫法》在內的法律法規修改，應當將其置于我國公共衛生法律體系的方位中進行，在完善自身的同時，需要環視和銜接相關法律法規。當前的《動物防疫法（草案）》盡管做出了努力，但還沒有完全做到，其與"生物安全法"和《野生動物保護法》《傳染病防治法》《突發事件應對法》等還存在不銜接之處：

　　（一）與"生物安全法"銜接不夠

　　"生物安全法"（二次審議稿）在第二條適用范圍明確提到了動植物疫情，而且通過第三章"防控重大新發突發傳染病、動植物疫情"與《傳染病防治法》《野生動物保護法》《動物防疫法》進行了銜接，但是當前的《動物防疫法（草案）》規定得不夠，建議在第一條立法目的中，明確提出有關生物安全的理念，即將第1條修改為"為了加強對動物防疫活動的管理，預防、控制、凈化、消滅動物疫病,促進養殖業發展，保護人體健康,維護公共衛生安全和生物安全，制定本法。"

　　在法律責任上，"生物安全法"二審稿第72條關于瞞報、謊報、遲報、漏報等違法疫情報告義務的行為可以給予警告，但是在《動物防疫法（草案）》第91條就沒有警告，取而代之的是"通報批評"。這需要在立法的時候予以協調。

　　（二）與《野生動物保護法》銜接不夠

　　《動物防疫法（草案）》第55條規定，"省、自治區、直轄市人民政府制定動物和動物產品集中無害化處理場所建設規劃，建立政府主導、市場運作的無害化處理機制。"但是現實中，有許多野生動物屬于罰沒的，有的活著，有的死亡，也有一些野生動物救護組織，有的救過來，有的沒有救回來，要么受傷（這還好辦），有的有病，有的死亡，其無害化處理必然面臨著與農業農村部門的銜接問題，現在的情況是不太順暢，因為農業農村部門對家畜動物的無害化處理有一套規范的流程，但是對于野生動物還比較欠缺，十分不完善。

　　《動物防疫法（草案）》第56條規定，"各級財政對病死動物和病害動物產品無害化處理及資源化利用、野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物無害化處理提供補助，補助標準和補助辦法由縣級以上人民政府財政部門會同農業農村(畜牧獸)、林業草原等部門制定。"這條規定是很好的，但是該條規定得十分原則，需要仰賴細化法規或者規章實現，有時難以保證，這也給無害化處理的相關工作帶來一定的挑戰。最后就是硬件設施不夠先進，建議增加這一部分的內容。

　　（三）與《傳染病防治法》銜接不夠

　　根據聯合國環境署的數據顯示，人類社會有超過3/4的新發傳染病都來源于動物，人畜共患病成為很多流行疾病的源頭，這迫切需要《動物防疫法》和《傳染病防治法》在制度上建立銜接，例如人畜共患傳染病的通報制度。我國《傳染病防治法》第36條規定，"動物防疫機構和疾病預防控制機構，應當及時互相通報動物間和人間發生的人畜共患傳染病疫情以及相關信息。"現行《動物防疫法》第28條也規定，發生人畜共患傳染病的，縣級以上人民政府獸醫主管部門與同級衛生主管部門應當及時相互通報。但并沒有在法律責任一章中作出違反通報義務后的法律后果的規定，只能適用《動物防疫法》第68條規定，這與《動物防疫法（草案）》第87條基本保持一致，將與《傳染病防治法》第71條的規定相競合，這就需要協調。應當說，現行《動物防疫法（草案）》仍沒有解決這一問題，在未來修訂中應當注意兩點：一是在《動物防疫法》中明確規定動物防疫機構違反通報義務的法律責任，二是在處罰方式和力度上與《傳染病防治法》第71條相協調。

　　二、常態場景與應急場景在有的法條中應當有所區分

　　《動物防疫法（草案）》第32條規定，"國務院農業農村(畜牧獸醫)主管部門向社會及時公布全國動物疫情，也可以根據需要授權省、自治區、直轄市人民政府農業農村(畜牧獸醫)主管部門公布本行政區域內的動物疫情。其他單位和個人不得發布動物疫情。"該條雖然考慮到了常態場景下的疫情公布，將疫情公布主體的級別設定較高，選擇了權威性。但是從新冠肺炎疫情反映出的問題來看，需要充分考慮應急場景。建議增加一款，當新發或突發動物疫情時，可以考慮由縣級以上地方人民政府發布，以使得與《突發事件應對法》保持一致。另外，建議國務院農業農村(畜牧獸醫)主管部門待該法通過后，盡快通過專門的法律文件授權所有的省、自治區、直轄市人民政府農業農村(畜牧獸醫)主管部門公布本行政區域內的動物疫情，以增加可操作性。

　　與之相似還有《動物防疫法（草案）》第17條規定的預警制度，其主體設定得比較高，但是在突發或者新發動物疫情時，預警制度是否下放到縣一級人民政府，與《突發事件應對法》相一致，這在立法上應當予以考慮。因為預警說明已經存在較大的風險。

　　三、違法行為與法律后果不對應、不協調

　　（一）違法行為與法律后果不對應

　　《動物防疫法（草案）》絕大多數禁止行為，都能在第十一章（法律責任）中找到相應的法律責任，但也有一些條文存在法律責任的缺項，最典型的是《動物防疫法（草案）》第41條第1款和第3款的規定，其明確規定，"經航空、鐵路、道路、水路運輸動物和動物產品的，托運人托運時應當提供檢疫證明；沒有檢疫證明的，承運人不得承運。""跨省、自治區、直轄市通過道路運輸動物和動物產品的，應當經省、自治區、直轄市人民政府設立的指定通道入境或者過境。"如果現實中有承運人在沒有檢疫證明的情況下承運，或者沒有按照經省、自治區、直轄市人民政府設立的指定通道入境或者過境的，其行為雖然違法，但在法律責任一章難以找到相應的法律責任，建議增補。

　　（二）違法行為與法律后果不協調

　　第十一章規定了法律責任，但是從法律責任的方式主要是行政責任設定比較單一，即罰款。其他行政處罰的方式有，但是不綜合，比如沒收等處罰措施。就罰款而言，當前的處罰力度比較低，盡管說法律的教育功能也很重要，但是對于一些比較嚴重的違法行為，當前處罰的力度還是有點低了。例如，92條列舉了多項違法行為，在拒不改正的情況下，處罰1000-5000元，明顯力度偏弱。在比如第96條，違反本法規定，患有人畜共患傳染病的人員，直接從事動物診療以及易感染動物的飼養、屠宰、經營、隔離、運輸等活動的，先是責令改正；拒不改正的，可以處5000元以下罰款；情節嚴重的，處5000元以上50000元以下罰款。

　　四、法條內容設計不合理

　　（一）管理事項超出自己的管轄范圍

　　《動物防疫法（草案）》第28條第2款，"進入公共場所的犬只，必須按照養犬管理規定佩戴犬牌并系犬繩。"一方面，伴侶動物很多，除了犬之外，還有貓等，這樣規定過窄；二是在《動物防疫法》中規定犬只，主要還是動物疫病的管理（接種狂犬疫苗），而佩戴犬牌并系犬繩還涉及公安等部門的職權。綜合以上因素，不建議在此規定，即便是規定了，執行也成問題。

　　（二）民事責任與刑事責任

　　《動物防疫法（草案）》第110條違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。違反本法規定，導致動物疫病傳播、流行等，給他人人身、財產造成損害的,依法承擔民事責任。

　　該草案第87條至第109條規定了行政責任，第110條規定了刑事責任和民事責任。但是該兩款的內容設計不合理，而且"導致動物疫病傳播、流行等"的限定，容易產生歧義，將其作為必要條件。因此建議整合為1款，即"違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任；造成他人人身、財產損害的,依法承擔民事責任。"

　　五、術語使用的一致性和科學性

　　《動物防疫法（草案）》第一條使用了"凈化、消滅"代替現行《動物防疫法》的"撲滅"，并且在之后的條文中也得到了貫徹，但是也有不徹底的問題，最典型的就是《動物防疫法（草案）》第4條，仍然使用的是"撲滅"，這是術語使用的一致性問題；《動物防疫法（草案）》第8條第二款，監督管理是否應當包括執法，二者有重復的地方，不夠科學。關于主管部門的表述，全文用農業農村（畜牧獸醫）主管部門比較冗長，而且國務院行政部門改革是難免的，建議直接使用畜牧獸醫主管部門即可。

　　【本文作者：劉炫麟，中國政法大學法律碩士學院經濟法教研部副主任、副教授，碩士生導師，中國衛生法學會常務理事兼副秘書長。】

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