李強總理在《2025年國務(wù)院政府工作報告》中強調(diào)，要“創(chuàng)新和完善社會治理”“強化應(yīng)急管理”能力建設(shè)。黨的十八大以來，我國基層應(yīng)急管理能力建設(shè)取得重要進展，基層應(yīng)急管理效能顯著提升。進一步加強基層應(yīng)急管理能力建設(shè)，是新時代新征程防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故，構(gòu)建法治中國、和諧社會的固本之策。

　　基層社會治理是防控風(fēng)險、排查隱患的前沿陣地。當(dāng)前，要進一步提升基層應(yīng)急管理能力，推動應(yīng)急管理工作力量下沉、保障下傾、關(guān)口前移，有效防范化解重大安全風(fēng)險，及時有力有效處置各類災(zāi)害事故，筑牢安全底板，守牢安全底線。中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中，把“增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力”，規(guī)定為“加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)”的重點內(nèi)容。2024年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于進一步提升基層應(yīng)急管理能力的意見》中，明確提出提升增強基層應(yīng)急管理組織指揮、安全風(fēng)險防范、應(yīng)急救援隊伍實戰(zhàn)、應(yīng)急處置、應(yīng)急管理支撐保障“五個能力”，并就此作出全面的安排。突發(fā)事件大多首先發(fā)生在基層，第一時間的應(yīng)急處置也主要在基層。基層社會治理是“強化應(yīng)急管理”的關(guān)鍵部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，始終處于防控風(fēng)險、排查隱患的前沿陣地。必須充分發(fā)揮基層社會治理體系和格局優(yōu)勢，用行之有效、日漸成形又各具特色的社會治理體制機制，著力推進基層應(yīng)急管理能力建設(shè)與基層治理體系深度融合。

　　應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。深入推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，首先需要科學(xué)界定應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵，明確其主要特征和推進的基本路徑。“應(yīng)急管理能力”概念，近年來在黨和國家重要文件和會議上被頻繁使用。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確提出，要加強、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。2021年12月國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出，實施基層應(yīng)急能力提升計劃，開展基層應(yīng)急管理能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力是有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，應(yīng)急管理體系是應(yīng)急管理能力的載體，應(yīng)急管理能力是應(yīng)急管理體系效能發(fā)揮的體現(xiàn)，旨在把應(yīng)急管理體系的優(yōu)勢和潛在效能轉(zhuǎn)化為保障公共安全狀態(tài)的實際能力。通過設(shè)計、建立和實施科學(xué)合理的應(yīng)急管理體系，有助于應(yīng)急管理體系效能的最大化發(fā)揮。

　　應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則和指導(dǎo)方針。應(yīng)急管理的一般原則是指在應(yīng)對突發(fā)事件時，應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則和指導(dǎo)方針。應(yīng)急管理必須把保障公眾的生命安全和身體健康放在第一位，最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)事件造成的人員傷亡；凸顯預(yù)防為主，平戰(zhàn)結(jié)合，通過風(fēng)險評估、隱患排查、預(yù)案制定等措施，提高預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的能力；建立快速反應(yīng)機制，確保在突發(fā)事件發(fā)生后能夠迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，進行應(yīng)急處置；要加強部門之間、地區(qū)之間、軍地之間的協(xié)同配合，形成應(yīng)對突發(fā)事件的合力。各地都要依法開展應(yīng)急管理工作，運用科學(xué)方法和先進技術(shù)進行風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警、決策支持和應(yīng)急救援等工作，確保各項應(yīng)急措施和行動符合法律法規(guī)的要求，切實提高應(yīng)急管理的科學(xué)性和有效性。要及時、準(zhǔn)確、全面地發(fā)布突發(fā)事件信息，保障公眾的知情權(quán)；鼓勵社會組織和公眾參與應(yīng)急管理工作，形成政府主導(dǎo)、社會參與的應(yīng)急管理格局。

　　公眾參與是影響應(yīng)急管理效能的重要因素。應(yīng)急素養(yǎng)中的應(yīng)急意識，對公眾參與應(yīng)急管理具有顯著的正向作用，應(yīng)急服務(wù)質(zhì)量在不同路徑中的中介作用存在差異。其中應(yīng)急服務(wù)質(zhì)量在“應(yīng)急意識”與“公眾參與應(yīng)急管理”之間起部分中介作用，在“應(yīng)急能力”與“公眾參與應(yīng)急管理”之間則起完全中介作用。提高公眾的應(yīng)急素養(yǎng)水平，能夠有效改善相關(guān)部門的應(yīng)急服務(wù)質(zhì)量，進而激勵公眾有序、積極地參與應(yīng)急管理。如何有效激勵公眾的積極參與，已成為創(chuàng)新應(yīng)急管理體系、防范化解重大風(fēng)險的關(guān)鍵問題。應(yīng)急管理說到底就是對突發(fā)安全事件迅速采取施救行為的集合，以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急管理模式在較短時間內(nèi)能夠?qū)我伙L(fēng)險進行有效控制。因而以“系統(tǒng)、協(xié)同、規(guī)范”為抓手的應(yīng)急管理體制建設(shè)，強調(diào)“政府、非政府組織及公眾”等主體的多元共治，顯著凸顯公眾在應(yīng)急管理中的重要性。盡管當(dāng)下公眾參與應(yīng)急管理的研究內(nèi)容較為豐富，但是主要聚焦于建議對策、參與機制等宏觀層面，真正從應(yīng)急意識、應(yīng)急能力等微觀層面，分析研究公眾參與應(yīng)急管理的影響機制比較少；對應(yīng)急素養(yǎng)、應(yīng)急服務(wù)質(zhì)量、公眾參與應(yīng)急管理三者之間關(guān)系的研究，缺乏基于系統(tǒng)全面的視角考究三者之間的聯(lián)動機制。未來有必要關(guān)注遭受突發(fā)災(zāi)害事件的公眾，探討應(yīng)急素養(yǎng)、應(yīng)急服務(wù)質(zhì)量和公眾參與應(yīng)急管理之間的互動關(guān)系，以便發(fā)揮這些公眾在應(yīng)急管理中的輻射作用，引導(dǎo)其他公眾有序參與，進一步提高國民的應(yīng)急素養(yǎng)水平和參與應(yīng)急管理的意愿。

　　為深入貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革的意見》，加強應(yīng)急管理部門法治化、規(guī)范化、現(xiàn)代化建設(shè)，全面提升應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員政治素養(yǎng)、紀律意識、能力素質(zhì)和整體形象，依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，未來應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員將實行準(zhǔn)軍事化管理。陜西省西安市是應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員實行準(zhǔn)軍事化管理的試點單位，市應(yīng)急管理局制定印發(fā)了《西安市應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員準(zhǔn)軍事化管理規(guī)定》（以下簡稱《準(zhǔn)軍事化管理規(guī)定》）。《準(zhǔn)軍事化管理規(guī)定》共八章四十九條，分別為總則、組織關(guān)系、履職紀律、禮儀舉止、內(nèi)務(wù)設(shè)置、訓(xùn)練測試、保障監(jiān)督和附則，規(guī)定自2025年3月1日起施行。市應(yīng)急管理綜合執(zhí)法支隊將持續(xù)加強對全市執(zhí)法人員準(zhǔn)軍事化管理工作的指導(dǎo)，定期開展準(zhǔn)軍事化管理規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。應(yīng)急管理行政執(zhí)法工作關(guān)乎人民生命財產(chǎn)安全和社會的和諧穩(wěn)定，工作性質(zhì)決定了需要高度的組織紀律性。在準(zhǔn)軍事化管理下，嚴格的作息時間、規(guī)范的日常行為準(zhǔn)則，能夠有效強化執(zhí)法人員的紀律意識。應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員代表著政府的形象和公信力，不僅有助于提升執(zhí)法人員的職業(yè)形象，增強公眾對其工作的認可度和信任度，還能在全社會營造尊重法律、重視安全的良好氛圍，對推動應(yīng)急管理工作的順利開展起到積極的促進作用，因而西安市應(yīng)急管理執(zhí)法人員實行準(zhǔn)軍事化管理是一次重大的創(chuàng)新與實踐。（作者：宋才發(fā)，中宏觀察家、中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長）

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